Para o porteiro do cemitério o que interessa é a guia e não o defunto... (atribuída a Hélio Beltrão, ex-ministro da desburocratização)
De uma maneira geral, a sempre mal falada burocracia se assenta em quatro características fundamentais. A primeira é a das regras impessoais, em muitos casos o chamado “one-fits-all” (um tamanho veste todos), um mecanismo de proteção contra o favoritismo, tão comum quanto violado nos governos republicanos contemporâneos.
A centralização das decisões vem a seguir. Ou seja, o poder se concentra no topo, pois desse modo se torna impessoal, distante dos cidadãos e dos chamados funcionários de rua (thestreetlevelbureacrats) preconizado como agentes fundamentais no funcionamento do Estado, segundo Lipsky (1980). Esses últimos são os médicos, professores e policiais, por exemplo, que se relacionam diretamente com o cidadão, e por isso conhecem melhor a realidade social das demandas por serviços públicos. São agentes importantes não apenas na formulação, como na implementação e controle dos serviços públicos. A exclusão desses agentes, em beneficio dos agentes do topo, ajuda a esterilizar a criatividade e a eficiência da burocracia pública.
A terceira é a lentidão e atraso nas decisões. Essa patologia deve-se a proliferação de níveis hierárquicos que participam do processo decisório justificada como meio de inibir os conflitos de interesse, porém ampliando os custos financeiros e sociais.
Finalmente, a ultima característica, consequência das anteriores, diz respeito ao desenvolvimento de relações paralelas de acesso ao poder e aos serviços públicos. Em linguagem simples, o jeitinho brasileiro parece não ser exclusivo de nosso povo. Dado a lentidão, atraso e incapacidade de prever todas as opções para dar conta de uma realidade complexa, a burocracia produz novos conflitos, descontentamentos e não conformidade, levando o cidadão a buscar caminhos alternativos de acesso aos serviços. E o Estado a ampliar suas políticas de controle.
Para corrigir seus erros, a burocracia reedita novas regras, sem abandonar as anteriores, ampliando-as mais ainda. Essa excessiva produção de normas gera um círculo vicioso pois reproduz a ineficiência. No caso brasileiro, basta saber que entre 2000 e 2010 foram produzidas mais de 70 mil novas leis cuja qualidade demonstra-se pela declaração de inconstitucionalidade de 25% delas.
Para coibir a não conformidade, como os casos de corrupção, são reforçadas as politicas de controle. No entanto, segundo, Anchiaro e James Jacobs (1996) no livro seminal “The Pursuit of the Absolute Integrity” não há prova que o grande número de políticas de controle conduzam a eficiência dos governos.
Ao contrário, ao desviarem a atenção dos administradores para o cumprimento de um excessivo numero de normas burocráticas, e não para os resultados, perde-se mais eficiência de suas ações. Nesse ambiente, a função controle cresce requerendo mais ainda múltiplas aprovações dos administradores visando prevenir fraudes e conflitos de interesse. A divulgação em forma de escândalos desses desvios tem o dom de legitimar mais ainda as ações do controle burocrático, estigmatizando os demais níveis da burocracia, disseminando o medo e a paralisia dos que operam os serviços públicos temerosos por suas reputações.
O circulo vicioso -burocracia conduz a falha, e essas a mais controle burocrático - parece ser o destino de governos ineficientes. Ela ameaça politicas estratégicas como a de promover a inovação tecnológica através da cooperação entre as universidades e empresas no Brasil, recém adotada pela Lei 13.243, o chamado Marco Legal da Inovação.
* Fernando Peregrino é Doutor em Engenharia de Produção pela COPPE/UFRJ, Diretor de Orçamento e Controle da COPPE/UFRJ e Vice-Presidente do CONFIES – Conselho Nacional das Fundações de Apoio às Universidades